——构建食品安全透明共治体系的淮安实践

江苏省淮安市食品药品监督管理局   邱金义

尊敬的各位领导，各位专家，各位来宾：

大家下午好！我来自周恩来总理的家乡——江苏淮安。当前，基于法治的多元主体社会共治已经成为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。食品安全涉及多个环节、多种业态、多种调整手段，开展多元社会主体共治探索，将会给国家治理体系和治理能力现代化提供丰富的经验。这次中国食品报社、中国食品安全指数研究工程办公室主办的“中国食品安全社会共治暨食品安全大数据高峰论坛”，对于全国各地进一步拓展食品安全社会共治思路、推进食品安全治理体系和治理能力现代化必将起到积极而重要的推动作用。今天，论坛组委会安排淮安作主题交流发言，既是对我市食品安全工作的肯定和信任，更是对我们的激励和鞭策，同时也给我们提供了十分宝贵的学习机会。

2015年以来，淮安市以习近平总书记“四个最严”为遵循，以《食品安全法》为依据，引入社会共治理论，融入市场经济学原理，充分运用信息化手段，将食品安全搬上互联网，搭建起监管者、生产经营者、社会公众多方共治共赢平台，打造了一条具有时代特点、行业特征、淮安特色的食品安全透明共治新路径。今年1月22日，国内食品安全领域众多专家齐聚淮安，对淮安食品安全透明共治体系进行实地调研和论证，认为：“淮安市运用‘互联网+’的思维，以信息技术为支撑，初步构建了具有社会共治特征的‘透明安全餐饮’ ‘透明放心菜市场’‘透明合格食品生产’等系统，对构建行业自律、社会参与的共治机制，改善政府监管方式，完善食品安全风险治理体系，提升食品安全风险治理能力具有重要的价值。”下面，根据论坛组委会的安排，我以“食品安全+互联网，透明共治创新路径”为题，与大家作一研讨，不到之处，请批评指正。

一、建设背景

1.贯彻四个最严的需要。食品安全影响的不仅仅是舌尖安全，更是人的健康安全和生命安全，不但是重大的基本民生问题，更是重大的经济问题、政治问题。习近平总书记多次对食品安全作出重要指示批示，要求牢固树立以人民为中心的发展理念，用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，确保广大人民群众“舌尖上的安全”。贯彻“四个最严”要求，实行最严格的监管，迫切需要我们加快监管理念、监管机制、监管方式创新，努力走出一条适应食品安全监管实际需要的新路径。

2.落实法律法规的需要。新食品安全法明确规定：食品安全工作应实现社会共治，国家建立食品安全全程追溯制度。《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》（国家总局令第20号 ）、《食品生产经营日常监督检查管理办法》（国家总局令第23号 ）等规章都对运用信息化手段、建立食品安全全程追溯制度提出了明确要求。落实法律法规要求，需要不断提高运用法治思维、法治方法、法治手段治理食品安全的能力。

3.回应群众期盼的需要。随着经济的不断发展，人民群众对生活品质特别是食品安全的要求也在不断提升，人们由过去“想吃没得吃”，变成了“有吃不敢吃”。据求是《小康》杂志社民调显示，2015年食品安全以44.8%的关注度连续四年位居“最受关注的十大焦点问题”首位。人民群众热切期盼吃得更放心、吃得更健康。民心是最大的政治。回应群众的期盼，需要坚持人民利益至上，采取切实有效措施，全力保障群众舌尖上安全。

4.提升共治能力的需要。食品产业链条长、环节多、主体多，风险传导性强，监管难度大。目前，食品安全治理过程中公众参与度还不高，参与方式途径需要进一步拓宽。食品安全不是“单打项目”，而是“团体项目”，需要“众人划桨开大船”。为此，需要在调动各类主体共治共享上发力寻路，形成“人人参与、人人尽力、人人享有”的良好氛围。

5.破解监管难题的需要。2015年5月28日，国家食品药品监督管理总局发布《关于预防集体食堂群体性食物中毒的风险警示》，指出广东、四川、贵州、云南等地学校和企业食堂近期接连发生群体性食物中毒事件，对广大师生和企业员工的生命健康造成严重影响。今年“3.15”期间，央视曝光“饿了么”惊现黑心作坊，看完你还会饿吗？4月份，上海又发生了假冒奶粉事件。食品安全事件时有发生，反映出监管工作中主体责任压实难、监管触角延伸难、社会共治参与难、信用评价分级难、食安状况评估难等众多难题，需要在系统治理、依法治理、综合治理、源头治理等方面下功夫、找办法。

6.推动供给侧结构性改革的需要。食品行业是与人民群众生活息息相关的民生行业，也是国民经济的重要支柱行业。目前，食品行业已由生存型消费向健康型、享受型消费转变，由吃饱、吃好向基本保障食品安全、健康和满足食品消费多样化转变。我们要用最严格的监管，推动食品企业规范管理、提高产品质量，满足人民群众对食品安全和食品消费的最新需求；要用最有效的食品安全信息，引导群众扩大消费需求，增强经济发展内生动力。

二、创新实践

    当前，世界正从“IT”时代走向“DT”时代，大数据技术已经融入经济社会发展的各个领域。运用大数据技术构建食品安全信息化平台，助力食品安全治理走向“智慧治理”模式，为我们提升食品安全治理能力。同时，食品生产、流通、餐饮服务监管职能调整到食药监部门统一行使，也为我们创新监管思路提供了契机。正是基于上述考虑，我们提出了食品安全+互联网监管新思路，并积极付诸实践，构建了全业态可覆盖、全流程可透明、全社会可参与、全链条可监督、全方位可评价的食品安全透明共治体系。

1.创建信息化支撑系统。通过最新应用信息技术，在全国率先研发覆盖食品生产、流通、餐饮和菜市场的全环节、全业态、全过程的“食品安全透明共治”信息化系统。系统布局三大终端，设置四大模块，构建五大数据库。“三大终端”：即生产经营者应用终端，主要负责生产经营、自我管理等方面的数据录入及公开展示；监管部门远程监管终端，主要负责网上巡查、监督管理等方面的信息录入及网上公示；消费者使用终端，主要通过电脑端、手机端（APP、微信），查询商品信息、进行消费选择、开展评议评价，参与食品安全治理。“四大模块”：一是透明安全餐饮模块，核心是规范操作，通过将餐饮全过程搬上网，实现人员资质、原料采购、后厨加工、食品留样、检测结果、执法监督、公众评价、网上溯源、等级公示等“九个透明”。二是透明放心菜市场模块，核心是检测准入，通过搭建市场开办者快检、监管部门抽检、第三方复检“三方联动”检测体系，实现市场业态、产品种类、入市批次“三个全覆盖”和主体责任、商品信息、快检结果、监督管理、公众评价和社会监督等“六个透明”。三是透明合格食品生产模块，核心是质量控制，通过严把原材料进厂检测关和成品出厂质量关，严控食品生产过程，实现企业资质、原料采购、生产过程、检测结果、销售去向、执法监督、公众评价、网上溯源等“八个透明”。四是透明食品流通模块，核心是电子记录，通过商品信息全程电子化流转，实现主体情况、商品信息、检测结果、来源去向、社会监督、执法监管等“六个透明”。“五大数据库”：一是食品生产经营主体数据库，二是食品生产经营主体地理数据库，三是食品信息数据库，四是食品流向数据库，五是食品检验等票证资料数据库。

2.建立制度机制支撑系统。一是工作推进保障制度。市政府印发《食品安全透明共治体系建设实施方案》，明确了透明共治体系建设的总体要求、工作目标、工作原则、主要措施、时间步骤和组织领导；市食安办、市食药监局先后印发全市透明安全餐饮、透明放心菜市场、透明合格食品生产、透明食品流通建设实施方案，制定十二项配套制度，为推进透明共治体系提供保障。二是鼓励公众参与制度。建立落实“吹哨人”、“红黑”名单、有奖举报、有功人员奖励等制度，激励社会公众踊跃参与共治。三是信用信息共享制度。全程记录、全程透明展示食品生产经营者信用变化情况，并将相关信息纳入全市“征信”系统，实现互联互通、开放共享，使守信企业一路绿灯，失信企业寸步难行。

3.健全检验检测支撑系统。一是重抓市级食品实验室建设。我市建设了新的食品实验室，面积达10500平方米。市食品药品检验所现有博士2名，硕士25名，占人员总数的34.6%，已经完全具备《2015版食品安全抽验实施细则》规定的检测项目能力，位居江苏前列。二是重抓县（区）检验资源整合。通过整合建立了食品安全快检中心，能够满足日常项目及重点农残、兽残、微生物等指标检验检疫。三是重抓生产经营单位自检能力建设。全市大型食品生产企业基本建立了与自身规模相适应的检测检验室，农贸批零市场、大型商超都建立了食用农产品快速检验室。

4.完善应急响应支撑系统。我市建立了全国首家“舌尖110”指挥中心，具备集中受理登记、统一指挥调度、分级分流处置、快速应急响应、网上督查督办、数据应用分析等“六大功能”。“舌尖110”，变过去多头多层受理为集中统一受理，提高了食品安全投诉举报处理效果；变过去市、县和基层逐级办理为快速高效处置，形成了城区30分钟、乡镇40分钟的食品安全应急响应圈；变封闭执法为透明规范执法，提高了食品安全的群众满意度。

三、基本特征

淮安市食品安全透明共治体系，总体上具有“政府搭台、企业主演、全民参与、透明共治”的显著特征。

政府搭台：确保食品安全是民生工程、民心工程，是各级党委、政府义不容辞之责。如果说食品安全是一场必须演好的民生“大戏”，政府的责任就是搭建“舞台”，推动行政监管部门依法监管、履职尽责，生产经营企业依法经营、承担主责和消费者主动参与、对自身负责。食品安全共治体系，就是我市为社会各界共同参与食品安全治理而搭建的“大舞台”。

企业主演：食品生产经营者是食品安全的主体责任人，对食品安全负主体责任，就要在食品安全透明共治体系的大“舞台”上，按照《食品安全法》等相关法律法规，这一规定的“剧本”，把自己的角色扮演好，自觉接受群众的评判。

全民参与：食品安全治理，既需要“自上而下”的政府监管，更需要“自下而上”的民众围观、舆论监督、行业自律和社会支持。食品安全透明共治体系，就是要让老百姓、新闻媒体、行业协会等最大限度地参与进来，“用脚选择”、“用人民币投票”，使广大消费者由食品安全事故的被动承受者变成食品安全治理的积极参与者，让企业时刻感受到“生存发展危机”，促使企业提供更多、更好、更安全的食品。

透明共治：阳光是大道理，透明是大智慧。食品安全透明共治体系，就是要让监管者、企业和社会各界走上舞台，站在“聚光灯”下，找准各自位置，扮好各自角色，尽好各自职责，履好各自义务，做到维护食品安全人人有责、食品安全成果人人共享。

四、初步成效

我市创新打造的透明共治体系得到了国务院食安办、国家食药监总局调研组的充分肯定，入选2015年智慧江苏示范（试点）工程，“透明安全餐饮体系”荣获“2015中国社会治理十大创新奖”，同时入选江苏省“优秀改革案例”，全市食品安全群众满意度连续三年位居全省第一。新华社、《小康》杂志社、中国食品安全报、中国医药报、人民网、新华网、凤凰网等媒体先后聚焦报道，天津津南、四川乐山、内蒙古巴彥淖尔等地先后来淮学习复制经验。从前期实践来看，已经取得了初步成效，主要体现在“六个有利于”：一是有利于压实生产经营者责任。透明共治体系将食品生产经营全过程、全环节、全要素都晒在阳光下，社会各界随时可查、可看、可评价、可监督，倒逼企业切实落实主体责任，让经营者用心、消费者舒心、监管者省心和党委政府放心。二是有利于延伸监管部门触角。企业生产经营过程在透明共治平台上实现“网上直播”，社会各界特别是老百姓可以直接看、直接监督，为监管部门装上了无数双“千里眼”；同时，人人参与监督也为监管部门增加了无处不在的“顺风耳”，布下了保障食品安全的“天罗地网”。三是有利于推动形成食品安全共治机制。透明共治体系具有开放、多元、互动的特点，让消费者不仅有地方“说话”，而且“说话”管用有效，最大限度地激发社会公众参与热情，实现食品安全共建共管、共治共享。四是有利于促进食品产业发展。透明共治体系有利于食品企业增强底气、规范管理，提升企业核心竞争力，有效保障质量安全，推动食品产业的供给侧结构性改革。2015年，淮安市规模以上食品企业实现总产值875.9亿元，同比增长16.8%；预计今年将破千亿元大关。五是有利于落实“四有两责”。国家食药监管总局提出食品药品监管要有责、有岗、有人、有手段，切实履行监管职责和检验职责，做到“四有两责”。透明共治体系，利用信息化手段，让监管部门网上实时监督，弥补了基层监管力量不足，较好解决了监管“最后一米”的问题；最大限度地调动社会各界参与到食品安全治理，实现了全链条、无缝隙、全覆盖监管；实现了食品安全日常监督标准化、监督检查规范化和检查数据信息化，提高了监管服务效能。六是有利于构建食品安全指数模型。透明共治体系可以自动采集监管部门巡查抽检、市场主体自我管理、消费者评议评价等数据因子，科学构建食品安全指数模型，实时发布食品安全指数，动态反映区域食品安全状况（这里的食品安全是指食品质量安全，不涉及食品数量安全和结构安全）。

五、主要体会

通过食品安全透明共治体系的探索与实践，我们形成了以下四点体会：

1.依法是食品安全治理的前提。强化食品安全治理，必须在法治的视角下思考。依法治理就是全面落实食品生产经营者主体责任，对其生产经营食品的安全负责；就是全面落实监管部门的监管责任，对违法违规行为零容忍、出快手、下重拳；就是全面落实社会公众的监督责任，筑起维护食品安全的“铜墙铁壁”。淮安市食品安全透明共治体系，就是在坚持依法治食的前提下，充分调动社会多元主体参与食品安全治理的积极性，让每个生产经营者头上始终悬着一把“达摩克利斯之剑”，促使企业依法诚信开展生产经营活动。

2.透明是食品安全治理的关键。透明出规范、透明出公开、透明出公正。透明公开是对违法者的最大震慑，也是对监管者最硬的约束，更是对消费者最好的保护。食品安全既是“产”出来的，也是“管”出来的。单靠政府部门监管难以从根本上解决食品安全问题，只有科学应用大数据、云计算等现代信息技术将生产经营全流程、监管执法全过程和社会公众评价全方位都搬上网、晒在阳光下，助力食品安全治理，才能化被动成主动，让人们群众吃得放心。淮安市食品安全透明共治体系，充分运用互联网、物联网、云计算、大数据和4G通信等最新信息技术，实现了食品安全信息透明开放、多元共享，形成了社会化的食品安全监督体系，有效破解了食品安全监管难点。

3.共治是食品安全治理的核心。食品产业链条长，从田间地头一直延伸到餐桌，业态复杂、涉及环节多，监管工作具有动态性、反复性、长期性和艰巨性的特点。因此，需要发动起全社会的力量来共同参与到食品安全治理中来，营造“食品安全人人有责、安全食品人人共享”的良好浓烈社会氛围。淮安市食品安全透明共治体系，将党委政府、监管部门、企业主体、社会组织、广大群众紧密地联系在一起，形成了党委政府主导、市场主体主力、食药监部门主抓、社会各界主动的社会共治新格局。

4.创新是食品安全治理的动力。食品安全透明共治体系，是我市在食品安全治理理念思路、制度机制、方式手段等方面的积极探索创新，推动了食品安全监管从事后应急反应向源头风险防控转变，由传统型监管向信息化监管转变，从政府监管向“社会共治”转变，丰富和发展了食品安全治理体系的内容，提升了食品安全治理现代化水平。下一步，我们将继续以改革创新为动力，在实践中进一步健全完善，努力为落实习近平总书记“四个最严”重要指示提供现实路径，为《食品安全法》技术性地“落地生根”提供基层方法，为创建食品安全城市提供评价机制，为完善食品安全治理体系提供实践样本，让人民群众吃得更放心、吃得更健康。

六、几点建议

 1.信息化建设要统筹规划、分层建设。信息化是现代食品安全治理的有效手段，具有低成本、高效率的显著特点。我们建议，食品安全信息化建设，首先要顶层设计。对于信息化的统筹规划应该由国家主导建设，包括全国统一的系统标准、信息化建设的标准、食品种类数据库等等。同时，要留好数据库接口，要有较强的强制性，数据库建立起来以后可以全国共享。其次要分层建设。国家层面主要在规划、标准上抓统筹，省级层面主要在分析、监管上做文章，市、县层面主要在推广应用、全覆盖上下功夫，逐步构建起覆盖从中央到省到市直至县的四级信息化网络。对于有条件的大型企业，鼓励自建系统，推动企业全面融入；对绝大多数中小型企业，各级政府要承担建设责任，企业要统一接入市级规划建设的信息化系统，省级贯通地市级信息化系统，国家再贯通省级系统，最终整合贯通成覆盖全国的信息化支撑系统。再次要逐步推进。按照先大后小、先易后难、先公后私、先急后缓、先粗后精、先松后管的原则来逐步推进，直至全面覆盖。

    2.增强食品安全法律法规可操作性。目前，国家食药监管总局正在起草修订食品安全法实施条例，在实施条例尚未出台的时候，应充分考虑基层执法的现实难题，在提高可操作性上做文章。要加快地方立法进程，推动地方人大和政府加快制定地方性法规规章。要加快制度体系建设，织严织密食品监管制度之网，整合出一套适应新体制、有效管用、覆盖宽、约束严的制度标准体系，夯实监管执法基础。   

    3.加快建立统一权威的监管体制机制。国务院办公厅近期印发的《2016年食品安全重点工作安排》要求加快完善统一权威的食品药品安全监管体制和制度，加强食品安全监管工作的专业性和系统性。监管体制是实施食品安全战略的重要载体，食品安全具有大产业、大流通、大分工、大风险的显著特点，需要严格按照中央精神独立设置食品药品监管机构，避免专业监管被综合执法冲淡，同时鼓励有条件的地方实行食品药品监管省以下垂直管理体制，调整人、财、物管理权限，解决市场分割和地方保护问题。要加快建立职业化检查员队伍，研究与食品安全监管工作特点相适应的技术职务体系，实现专业监管能力与产业素质同步提升，一些系统性风险和跨领域问题。要科学划分监管事权，省级食品药品监管部门主要负责开展食品生产企业检查；市县级食品药品监管部门主要负责开展食品流通、餐饮企业检查；乡镇监管派出机构主要负责开展小作坊、小摊贩、小餐饮检查，共同来维护老百姓“舌尖上的安全”。