加强食品安全需理顺管理机制
□ 王磊/文
近段时间以来，由公安部破获的一起特大地沟油制售食用油案，不仅让这条黑色产业链浮出水面，也让食品安全问题再度成为社会焦点。在国家三令五申的强力打压下，为何食品安全问题却总是屡禁不止？显然，相关环节监管不到位甚至失职是其中的重要原因之一。
多重原因造成食品监管乏力
首先是过于分散的监管体制造成监管的"盲区".我国实行"分段管理为主，品种管理为辅"的食品安全监管体制，以及"地方政府负总责，监管部门各负其责，企业承担主体责任"的责任机制。这种多头管理的监管方式，使得监管权力过于分散，很容易导致互相推诿扯皮，最终形成监管"真空"与"盲区".以"地沟油"为例，依据现有法律法规，地沟油在生产环节属于质量监督管理部门管理；进入餐馆则由食品药品监督管理部门查处，因其有吊销餐饮服务许可证权力；流通环节属工商部门管辖；餐厨垃圾回收归口市政部门。然而在此次对地沟油侦破案件过程公开报道中，从初期掏捞、粗炼到"二传手"倒卖和深加工，再到最后的批发和零售等一系列环节，几乎没有看到相关行政执法监管部门的身影。地沟油犯罪这一本应涉及多个环节的多头监管对象，反而实际成为监管的"盲区".
其次在于食品监管检测力量的薄弱。从监管环节来看，近年来我国食品安全事件频发的背后，一个重要的原因便在于监管检测力量的薄弱。有关数据显示，目前我国具有食品相关检验能力的技术机构近7000家，从业总人数仅为15.04万，但却分别隶属于卫生、农业、质检、粮食、食品药品监管、环保等部门，整体上尚处于安全风险监测技术力量比较薄弱的起步阶段。正因如此，我国当前一些地方食品行业的监管存在"有标准，没检测"的情况。这不但让相关的食品标准和规定处于虚置状态，也让监管人员无处下手，从而给不法商贩提供了投机取巧、制假贩假的空子。在去年中国消费者协会公布的各类投诉中，涉及食品质量安全问题的占到六成以上，远远超过其他各类投诉，成为百姓最关注的问题之一。
另外，一些地方"监管被动化"的现象也是食品安全事件频发原因之一。这主要表现在对一些不法食品企业"打游击、捉迷藏"的现象认识不够，对一些没有安全保障和停产的企业未能作出正确的风险评估预测，不能有效制止违法生产与销售。比如，今年深陷"瘦肉精"猪肉丑闻的双汇火腿在"无痛复出"之后，近期再次被爆出多起"质量门".再比如2008年发生的"三聚氰胺奶粉事件"在经过我国严厉打击之后，去年在多个地区又"死灰复燃",这些奶粉或原料正是当年被少数不法厂商藏匿起来的存货。这些不法商家敢冒天下之大不违，敢于囤积，致使三聚氰胺奶粉重新出现，表面上看是少数不法厂商见利忘义的行为，其实质则暴露出当地有关部门"监管被动化"的管理缺陷。
多措并举改进食品安全监管
食品安全监管作为一项复杂的系统工程，需要政府不断加大标本兼治的工作力度，也需要全社会的长期、共同努力。因此，提高我国食品安全保障水平，应综合运用法律、行政、经济、道德等政策手段，将食品安全监管工作落到实处。
一是要进一步深化食品监管体制改革。与发达国家相比，我国食品安全监管长期以来由多个部门分段管理。虽然经过调整，各监管部门的职能进一步明确，但我国食品监管环节仍然过多，还存在管理上的空隙。因此，应该在符合国家法律原则的基础上，整合监管资源，减少监管环节、延长监管链条，建立和完善综合性食品安全监管机构；在食品的生产加工、流通和消费环节逐步实现以一个部门为主的"综合性、专业化、成体系"的监管模式，彻底解决导致重复监管及监管缺位的职责交叉、责任不清等深层次、瓶颈性问题。
二是要建立并完善食品生产的全程监管机制。实践表明，食品产业链长，涉及环节多，产业链中任何环节的监管疏漏都可能影响上下游的食品安全。因此，我们要借鉴发达国家"从农田到餐桌"的全流程监管，由分段管理向分品种全程式链条化管理转变，特别是加快食品安全综合执法队伍建设，提升监管效能。我国已明确要求将完善食品安全监管体制列为今年的重点改革任务。因此，各级政府应把食品安全纳入重要议事日程，列入年度目标责任考核体系，积极解决政出多门、职责不清和相互推诿的分段监管弊端，以加强监管的执行力。
三是要尽快建立针对食品安全的一套法律体系，解决法律与法律之间的衔接问题。食品安全问题是个复杂庞大的系统工程，单靠一两个法律措施不可能完全解决食品安全问题，而必须由多部法律构筑一个体系。比如，在利用地沟油生产食用油的犯罪过程中，仅仅收购地沟油原料一般不构成犯罪；对地沟油进行深加工也不一定是犯罪，因为它可以用于正当目的；把地沟油当做食用油销售才涉嫌犯罪。因此，只有建立完善的法律体系，才能有效地对参与食品违法犯罪各个环节的行为进行惩处，从而产生法律的威慑作用，有效制止该事件的再次发生。
四是要积极推进诚信体系建设，加强行业自律，发挥食品行业协会在引导行业标准，规范企业自律中的作用。同时，提升社会监督水平，政府应稳妥、准确发布食品安全信息，接受社会各方监督，保障公众对食品安全的知情权。建立健全舆情监测机制，畅通投诉举报渠道。此外，加强与公众风险沟通，合理引导舆论监督。通过风险沟通策略的改进和风险教育的展开，促使人们更为理性地认知食品安全风险和看待食品安全事件，并最终实现从政府专业监管向政府、市场与社会"共治"大格局的转变。
