在2009年4月8日公布的《全国新增1000亿斤粮食生产能力规划(2009~2020年)》中，国务院特别提到“要发挥比较优势，完善粮食生产区域布局。增强粮食主产区产粮大县商品粮调出能力，提升非主产区产粮大县的区域自给能力”。
值得关注的是，中央政府没有再提“主销区”，而是出现了一个新的名词“非主产区”。从“主销区”到“非主产区”，概念的更替显示中央政府的粮食区域生产政策可能在悄悄改变。这有什么不同呢？
“主销区”是从贸易角度确立一个地区在国家格局中的粮食安全定位——以贸易的方式来解决粮食安全的问题。而“非主产区”则是从生产的角度重新安排这一地区的粮食安全。
概念有实质性的变化。这就是原来的“主销区”应该“提升产粮大县的区域自给能力”。其意义是：1.原来的“主销区”，如广东、浙江，甚至北京、上海，也要有自己的“产粮大县”。也就是粮食生产基地，不能完全依靠商品粮来保障粮食安全。2.“产粮大县”还必须有助于“提升区域自给能力”。
从2001年国务院“关于进一步深化粮食流通体制改革的意见”开始，(其实更早是在上世纪90年代初讨论“比较优势”时就开始了)，国家粮食安全基本上就形成了“主产区”、“主销区”的粮食生产的区域分工格局。
所谓的“主产区”，如黑龙江、吉林、河南、湖南、江西等13个省份，由于有“比较优势”，成为国家商品粮的生产主体，也就是承担了国家粮食安全的主要责任。但这十三个省市基本上都是经济欠发达地区。而沿海发达的8个省市，如广东、浙江、福建等，则由于没有“比较优势”，成为“主销区”，卸下了粮食生产的“包袱”。其商品粮主要由主产区供给和中央政府调配。
这种粮食安全的格局表面上是“发挥各自区域的比较优势”，但其实是不公平的。其原因是由于粮食生产存在严重的产业缺陷，在没有足够的转移支付或补贴的前提下，越是生产粮食的地区，经济必然越是贫困。这一道理其实各个地区都很清楚。有哪个地方依靠卖粮致富的呢？又有哪个地方“招商引资”会招来农民种庄稼呢？据河南省长在一次会议上介绍，河南的十大产粮大县，就是十大财政最穷县。而同时在“主销区”，如“珠三角”、“长三角”地区，所谓的“经济奇迹”正是通过对农业特别是对粮食生产的“排斥”来实现的。因此，政府“主产区”、“主销区”的划分，实际上就是让贫穷地区发展粮食生产，承担国家粮食安全的公共责任；而发达地区则“搭便车”。
但严重的后果还不仅是由此导致的东部、西部发展差距的扩大，而是“主产区”、“主销区”这种区域粮食安全制度的安排，将会影响国家粮食安全。
首先，尝到“甜头”的“主销区”将会继续其原来的“路径依赖”。他们几乎不可能复垦已经非农化了的耕地。并且，“搭便车”的“经验”还会在区域内不断蔓延。导致整个“主销区”的粮食生产继续下滑。1997~2009年期间，广东粮食产量从1966万吨下降为1284万吨，浙江则从1493万吨下降为728万吨，上海从230万吨下降为109万吨，北京从237万吨下降为102万吨。而“主产区”则会很快认识到发达地区经济快速增长的“经验”并迅速学习、效仿。结果，在增长的巨大压力、动力的驱动下，“主产区”的地方政府、农民也会纷纷放弃粮食生产，圈占耕地来搞“开发”。这正是目前很多“主产区”的态势和趋势。
此外，作为国家粮食安全支柱的“主产区”的粮食生产越来越成问题。水利多年失修，耕地被纷纷圈占。以前没有补贴，农民也生产粮食，现在有了补贴，农民还要撂荒。即使当地政府迫于压力敦促生产，但青壮年农民仍跑出去打工、做生意，年老的则在家从事“老人农业”、自给自足。也许有人会说，各级政府的补贴可以“激励”农民生产粮食。但是，“激励”能有多大呢？不能“激励”原来的“主销区”农民生产粮食，难道就能“激励”“主产区”农民老老实实地永远生产粮食吗？
所以，粮食安全的公共责任必须要由各个省、市共同承担。当13个“非主产区”也承担一定的粮食生产责任时，增产1000亿斤的计划才有希望实现，国家的粮食安全的风险才能得到真正的缓解。(作者单位：华南师范大学“三农”与城镇化研究所)
